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中國新一輪地方政府机构改革啟動 大廳局有望亮相
2008-08-29
在國務院机构“大部制”改革完成階段性任務后，新一輪地方政府机构改革正式啟動。中共十七屆二中全會明确提出，到2020年建立起比較完善的中國特色行政管理体制。8月25日，中央机构編制委員會召幵地方政府机构改革工作電視電話會議，國務委員兼國務院祕書長、中央編委委員馬凱指出，按照中央部署，國務院机构改革已完成階段性任務，适時跟進地方政府机构改革十分必要和迫切。 近年特別是今年以來，一些地方政府已經啟動机构改革的試點，出現了“海南模式”、“隨州模式”等一些積极的探索和經驗。這輪地方政府机构改革面臨什么難題?怎么改?社會各界充滿期待。 改革需邁三道坎 國家行政學院汪玉凱教授表示，許多問題在中央政府机构改革過程中可能不會出現，但是具体到地方政府机构改革后，就會變得非常突出，而且顯得极為緊迫。 1 調整垂直管理体制 建議:理順中央与地方權責關系 當前，為了便于指導和管理，中央在很多行業和領域實行了垂直管理，如海關、質檢、稅務、工商等部門。然而很多條條管理的單位分散在全國各個地方，其活動範圍在地方行政區域內。這樣搞得不好，地方政府可以掌控的資源越來越少，在某种程度上不利于地方政府進行管理。可以說中央垂直管理部門与地方政府的關系處理得好，就能發揮各方面的積极性﹔處理得不好，二者俱傷。 因此，如何探索解決中央的條線管理和地方以塊管理的矛盾，顯得十分緊迫。“調整和完善垂直管理体制，進一步理順和明确權責關系。”《關于深化行政管理体制改革的意見》中的這一表述，使大家對垂直管理体制改革充滿了期待。 2 財權与事權分配不均 建議:平衡中央和地方財權事權 中央党校研究室副主任周天勇認為，事實上，啟動新一輪財稅改革的呼聲由來已久，但因其涉及中央地方財權、事權分配，預算民主化和人大監督以及公共財政的完善等諸多方面，使得中央對財稅体制改革慎之又慎。 1994年，我國實行分稅制改革后，從中央与地方財稅關系存在的問題看，財政總收入中，中央的集中能力越來越強，中央財政寬余、地方財政緊張。為增加本地區財政收入，很多地方政府盲目招商引資、大搞“土地財政”。而基本公共服務均等化的問題，需要地方政府有一定的財力來支撐，因此財稅改革迫在眉睫。 汪玉凱認為改革的重點，一方面在于改革預算制度，建立陽光預算﹔另一方面在于平衡中央和地方的財權、事權，同時使轉移支付更加科學、透明、規範。 3 改革“市管縣”問題 建議:推行行政“省管縣”模式 當前，從地方行政層級看，最尖銳的矛盾体現在地級市与縣(市)之間，經濟上爭資源、爭土地、爭項目的競爭關系与行政上的上下級隸屬關系屢屢發生沖突，行政成本高、效能低。汪玉凱認為，現行“市管縣”模式增加了行政管理層次，管理效率低下。 汪玉凱認為，“省管縣”有海南模式和浙江模式兩個改革的方向。以浙江為代表的改革主要是擴大縣級政府經濟管理的權限，同時浙江模式很重要的經驗就是財政体制上的“省管縣”，而在社會管理和公共服務等方面還不是完全的“省管縣”。而海南從1988 年建省幵始就沒有實行“市管縣”，海南省20余個縣、縣級市、地級市都是由省直接管理，是獨立的經濟單元，不存在地級市對縣的行政管理問題。 汪玉凱認為，浙江模式仍是目前多數地區推行“省管縣”改革可供參考的路徑，而海南模式雖然是与其省域面積小、縣級區域少的省情密切相關，但這是一种趨勢，即從財政的“省管縣”到行政的“省管縣”，“否則地級市光財政不管，行政管，很多矛盾還是很難調和。” ■改革前瞻 “大廳局”有望逐步亮相 以“大部制”思路推動改革，但省、市、縣不會搞“一刀切” 在這輪地方机构改革中，指導國務院机构改革的“大部制”思路，將進一步延伸到各省市，一批“大廳局”有望逐步亮相。工業和信息化、人力資源和社會保障、交通運輸等領域，將率先起步。 關于地方政府机构改革的指導思想、基本原則和總体目標，國家行政學院汪玉凱教授認為，“地方政府机构改革會以‘大部制’思維來推進，在整体上將与中央政府机构改革保持一致。” 汪玉凱表示，但這并不意味著地方會照抄照搬中央政府机构的改革。因為中國各個地方的情況比較复雜，基于此，省一級政府机构的設置將會与中央政府保持一致性，比如設立交通運輸廳、住房和城鄉建設廳、人力資源和社會保障廳等。但是越到下一級政府，尤其是縣級政府，其机构設置的差异性可能越大，越會体現自己的特殊性，從而不一定在机构設置上与中央對口。“要考慮地方的特點，要結合自己的實際，用共性指導個性，這輪机构改革，對地方政府而言，有著很大創新空間。地方政府如何根据自己的實際來操作，將決定改革成效的大小。”汪玉凱說。此外，中央下發的《關于地方政府机构改革的意見》，還允許各省市可以因地而异，充分考慮政府職能特點設置机构，不會搞一刀切。 地方試水 海南試點“大部制”效果良好 据了解，中央在海南省試點進行了一系列地方机构改革探索，并取得良好效果。海南省先于工業和信息化部，在本省挂牌設立了工業經濟和信息產業局，統籌管理重工業、輕工業和信息產業。這是目前各省市中唯一的一個。該省還整合設立了人事勞動保障廳，這与人事部、勞動和社會保障部合并成立人力資源部和社會保障部的思路一致。 值得關注的是，海南省還設立了文化廣電出版体育廳，而其他省份通常是設有文化、廣播電影電視、新聞出版、体育四個部門。這個名副其實的“大廳”，加強了四個相近領域的協調管理，而且大大精簡了官員數量，提高了行政效能。 這正如中央党校研究室副主任教授周天勇所言，政府部門應逐步向大部制、寬職能、少机构的方向發展，減少行政層次，解決机构重疊、職責交叉、政出多門等問題。 官少牌子多成隨州一景 湖北省隨州市是全國較早試行大部門体制的地級市。 “隨州推行‘大部門制’，其實是‘無心插柳’。”隨州市市長李紅云代表說，隨州本是一個副廳級的“省直管市”，2000年8月升格為地級市。當時湖北省主要領導提出要求:升格，但不許增加編制。“為了達到這一要求，隨州衹能把几個部門整合在一起。”比如，文化局、文物局、体育局、新聞出版局合并，統稱“文体局”。 精簡机构的一個辦法，是与下級政府實行“錯位設置”。直接服務群眾的部門，在區、縣一級的人員編制遠多于市里。比如隨州市下屬的曾都區設了移民局，市里則衹在民政局內設一個移民科。 一些職能相近的机构被合并，有的衹挂牌不單設。由于湖北省一級的政府還是傳統体制，為了應對各項職能，隨州在一些机构門外挂了好几塊牌子。整合后，隨州市政府組成部門和直屬事業机构共25個，比一般地市州少10個以上。如今，“官少牌子多”已成隨州一景。
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