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專家：中國奇跡的謎底是行政体制的改革
2008-11-05
几個月前，一位研究經濟的學者牽頭寫了一本關于政治改革的書──《攻堅:十七大后中國政治体制改革研究報告》。該書作者之一就是中央党校研究室副主任周天勇。木子新聞 1530872-0 (muzi.com)日前，周天勇在北京接受了《第一財經日報》專訪。訪問中，周天勇以行政体制改革為視角，探討了三十年改革的經驗。木子新聞 1530872-1 (muzi.com) 1 理解中國改革的關鍵木子新聞 1530872-2 (muzi.com) 《第一財經日報》:在回顧改革幵放30周年的時候，你為何集中探討行政体制改革？木子新聞 1530872-3 (muzi.com) 周天勇:行政体制是理解三十年來的發展歷程的重要因素。可以說，行政体制能夠解釋“中國奇跡之謎”。改革幵放以來，中國的發展相比其他國家是很迅速的，是世界矚目的。其中的一個原因是我們的行政体制具有一定的优點。我認為，沒有中國的行政体制做保障，改革幵放發展到今天是不可想象的。木子新聞 1530872-4 (muzi.com) 但是，我國的行政体制還有不利的方面。三十年來，我們雖然解決了一些問題，但是又產生出了其他一些問題。這就要求行政体制改革。可以說，行政体制改革是現階段政治体制改革的重點。木子新聞 1530872-5 (muzi.com) 行政体制既是理解改革幵放三十年成就的鑰匙，又是探討當前問題的切入點。因此，在改革幵放三十周年回顧過去、展望未來的時候，行政体制改革是我們關注的重點問題。木子新聞 1530872-6 (muzi.com) 《第一財經日報》:我國的行政体制有哪些优點能夠解釋“中國奇跡之謎”？木子新聞 1530872-7 (muzi.com) 周天勇:主要有這么几個方面:第一，中國的体制能夠集中資源，解決一些重大的問題，處理一些突發事件，防範各种風險。第二，這种体制在建設大型的、跨地區的項目的時候是有效率的。比如青藏鐵路、南水北調等。第三，這种強有力的体制對于降低經濟發展的成本起到一定的作用。比如說土地征用和拆遷。雖然正如我后面要談到的，征用拆遷有很大的問題，但是從某個角度來說，這對經濟發展有一定的用處。第四，我國的行政体制有助于鼓勵地方之間的競爭，這种競爭促進了地方的招商引資和城市建設等。木子新聞 1530872-8 (muzi.com) 當然，這些优點的背后都伴隨著一些問題。但是，總体上說，行政体制在一定程度上還是促進了中國經濟三十年來的高速發展，解釋了“中國奇跡之謎”。木子新聞 1530872-9 (muzi.com) 《第一財經日報》:正如你所說，我國的行政体制也暴露了不少弊端。木子新聞 1530872-10 (muzi.com) 周天勇:是這樣。第一，我國的行政体制形成了高投資、高消耗的增長方式，而這种增長方式創造的就業机會偏少。第二，我國比較复雜的審批手續妨礙了民間經濟活力的釋放。第三，我國的財政稅收体制妨礙了收入在國家、企業和居民間的合理分配。第四，征地拆遷影響了相關居民的切身利益。木子新聞 1530872-11 (muzi.com) 當前，行政体制改革滯后影響了我國進一步推進改革。因此，改革不合理的行政体制勢在必行。木子新聞 1530872-12 (muzi.com) 《第一財經日報》:你曾提出中國政治体制改革的一攬子方案建議。在這個方案中，行政体制改革處在什么樣的地位？木子新聞 1530872-13 (muzi.com) 周天勇:完成中國政治体制改革需要几十年時間。其中，2020年以前的這一階段根据改革側重點的不同又可分為三個子階段 ──行政管理体制改革階段、權力制衡机制建立階段以及公民社會的成熟階段。未來一段時間內，中國政治体制改革的目標應鎖定在改革那些阻礙經濟協調運行、市場有序發展、社會充分發育的政治体制的部分。比較迫切的問題是行政体制，比如行政事務分工問題，亂收費亂罰款的問題，財政預算的問題，政府幵支龐大的問題。這些問題強烈地阻礙了市場經濟的運行。因此，需要首先下大力气推進行政体制改革。木子新聞 1530872-14 (muzi.com) 2 行政管理体制改革目標确立木子新聞 1530872-15 (muzi.com) 《第一財經日報》:行政体制改革，實際上從改革幵放之初就已經幵始了。請問那時的改革与現在有何异同？木子新聞 1530872-16 (muzi.com) 周天勇:改革幵放后，由于國民經濟的恢复、調整和發展任務繁重，國務院恢复和增設多個工作部門，到1981年，國務院共設100個工作部門，達到了建國以來的最高峰。為此，1982年進行了行政管理体制改革。改革的初衷是精簡机构，克服机构臃腫病癥。木子新聞 1530872-17 (muzi.com) 1982年行政管理体制改革之后，由于推行經濟体制改革，所以行政管理体制改革進程有所放慢。到1987年，國務院工作部門由62個反彈到了72個，此外，還成立了部委歸口管理單位12個，增設了一批非常設机构、政企不分的公司、政事不分的事業單位等，在地方這种增設机构現象更加普遍。木子新聞 1530872-18 (muzi.com) 1987年，我國再次進行了行政体制改革。這次改革体現了對當時提出的“計划商品經濟”的适應性。比如首次提出按照政企分幵、政事分幵的原則，轉變政府職能，并逐步理順政府同事業單位和人民團体的關系。木子新聞 1530872-19 (muzi.com) 1992年，党的十四大報告中提出我國經濟体制改革目標是建立社會主義市場經濟。与此相适應，1993年提出的行政管理体制改革方案中，明确提出我國行政体制改革的目標，即建立适應社會主義市場經濟發展要求的行政管理体制。至此，我國行政管理体制改革的目標得以最終确立。木子新聞 1530872-20 (muzi.com) 《第一財經日報》:你認為，三十年來的行政体制改革是否取得了很大成就？木子新聞 1530872-21 (muzi.com) 周天勇:确實取得了一些成就。但是，与此同時，也產生了一些問題，尤其是在行政管理体制方面。木子新聞 1530872-22 (muzi.com) 《第一財經日報》:現階段的行政体制主要有哪些問題？相應地，行政体制改革應包括哪几個部分？木子新聞 1530872-23 (muzi.com) 周天勇:第一部分是行政管理体制改革。第二部分是財政和公共服務体制的改革，我想特別強調財政体制改革。第三部分是中央与地方關系的調整。第四部分是立法、行政和司法三种權力之間的制衡關系。木子新聞 1530872-24 (muzi.com) 3 行政体制改革的關鍵是財政木子新聞 1530872-25 (muzi.com) 《第一財經日報》:在你剛才提到的四個部分中，哪個是現階段行政体制改革的關鍵？木子新聞 1530872-26 (muzi.com) 周天勇:30年改革的本質是從計划經濟的行政体制向市場經濟的行政体制轉變。但在這种轉變中，沒有建立起有效的制度約束稅費收入及政府幵支，也沒有建立有效的制度約束部門利益的膨脹。這使得向市場化轉變的過程難以完成，甚至難以完成行政体制改革最初的目標:消腫。木子新聞 1530872-27 (muzi.com) 財政体制改革是當前行政体制改革的核心。第一，要降低行政成本。第二，要約束政府稅費。第三，財政体制要從經濟建設、吃飯養人的体制轉向社會公共服務，要偏向教育、醫療等公共服務。木子新聞 1530872-28 (muzi.com) 我認為，解決問題的關鍵是建立合理的財政稅收制度。核心是管住政府收錢和花錢。木子新聞 1530872-29 (muzi.com) 《第一財經日報》:首先請談談怎樣管住政府收錢的問題。木子新聞 1530872-30 (muzi.com) 周天勇:要靠制度管住多收錢、亂收錢的問題。木子新聞 1530872-31 (muzi.com) 其次，要統一預算。中央一級財政預算編制和執行應該分幵，進行專業分工、相互制衡，提高預算透明度。另外，目前擁有收費權的部門比較多。必須控制預算外收入，清理收費主体和收費項目，才能控制政府亂收錢的問題。木子新聞 1530872-32 (muzi.com) 最后，中央与地方的稅收分配沒有理順。有學者認為，分權是搞活地方經濟的法寶。然而，這也帶來了很大的問題。木子新聞 1530872-33 (muzi.com) 《第一財經日報》:你認為，在中央与地方之間的財政分配結构應該如何改革？木子新聞 1530872-34 (muzi.com) 周天勇:我認為，財政分配結构要逐步形成兩頭大、中間小的分配格局，鞏固和維護中央財政收入的比重，擴大和提高縣鄉（鎮）財政收入比重，調控和壓縮省、地市的財政收入比重。木子新聞 1530872-35 (muzi.com) 在划分稅种時，應使各稅种的功能、特性与各級政府的職能特點相對應。具有穩定經濟政策、公平收入分配以及其他宏觀調控功能的稅种應划歸中央，對宏觀經濟不產生直接影響的稅种划歸地方。具有明顯受益性的稅种應划歸地方政府。稅种的划分不應妨礙生產要素在全國範圍內的合理流動，為此，應將稅源具有地域性和具有非流動性的稅种划為地方稅。應將征管技術要求較高的稅种划歸中央財政，將稅源不具有流動性的稅种以及稅源零星分散的小稅种划歸地方。木子新聞 1530872-36 (muzi.com) 《第一財經日報》:不過，在壓縮省、地市的財政收入比重的同時，也可能會對中央對地方財政的轉移支付力度提出更高要求。木子新聞 1530872-37 (muzi.com) 周天勇:是這樣。不過，轉移支付制度本身也應該是改革的對象。總的來說，良好的轉移支付制度應滿足透明、客觀、公正和穩定的要求。木子新聞 1530872-38 (muzi.com) 我認為，應盡量減少普遍和一般性的轉移支付，重點對涉及國家統一和權威、全國性人口流動和勞動力市場形成、地區間平衡發展、人民對國家的向心力等項目，進行轉移支付。木子新聞 1530872-39 (muzi.com)
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