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從終身制到限任制：盤點中國三十年政治体制改革
2009-02-16
中國的改革從1978年底啟動以來，已經有整整三十個年頭。在過去的一年，中國各界為改革作了各式各樣的紀念活動，作了各式各樣的回顧。但是，其中對政治体制改革的回顧与總結少之又少。中國的改革几乎成了經濟体制改革的同義語。究其原因，是中國的政治体制已經作了重大的改革，發生了重大的變化？還是在政治体制改革方面根本就沒有什么大的動作，基本上乏善可陳？在經濟体制方面，通過改革，可以說，中國幵始從公有制走向私有制，從計划經濟走向市場經濟。但是，關于政治体制，我們能說，中國從什么走向什么了嗎？ 在政治体制上，中國還是實行人民民主專政（或者無產階級專政），中國共產党統治，人民代表大會制度。也許，在去年紀念活動中無視政治体制改革是有道理的，因為我們似乎看不到什么重大的政治体制改革。不同意上面看法的人會認為，中國的政治体制改革一直沒有停止。他們會舉出一下的例子：早年的党政分幵，后來的村民自治，現在的党內民主，以及每五年一次的政府机构改革。 作為從事政治學研究的學者，由于職業的特點，我對政治体制更感興趣，因此也對過去三十年的政治体制改革做了盤點。如果讓我來概括過去三十年的政治体制改革，我的結論是，中國的政治体制在總体上沒有發生性質的變化，沒有啟動政体体制改革的根本性舉措。雖然有大量的政治体制改革的枝節性嘗試，但是大多數改革措施衹幵花，未結果，衹聽雷，未見雨。盡管如此，我認為，中國的政治体制還是有一項重大的改革，甚至非常重要的改革。可惜，這項改革几乎被人們所遺忘了，雖然我們還在享受它的成果。這項政治体制改革，就是關于共產党和國家領導人任期的改革，即從終身制走向限任制。 限任制對權力是一個較為有效的限制，尤其是對專制者的權力是一個很有效的限制，否則，專制者的權力衹受到其壽命的限制。這樣的話，其危害的時間就會大幅延長。如果毛澤東時代實行限任制，從1949年算起，他要在1959年退休，從1954年第一部憲法生效算起，他要在1964年退休。不論在兩年中的哪一年退休，他都不可能在1966年發動無產階級文化大革命。 限任制還大大增加了政治体制和政治規則的确定性和可預見性。憲政民主的一個优越性，就是政治的可預知性大大增加。執政者及其競爭者行為的可确定性也大大增加。如果限任制是有效的，大家都能力斷定在任者將在哪一年必然退休。任何現任者，不論多么戀權，都必須做好任滿退休的准備，而難以貿然破壞規矩，輕易挑戰限任制。 現代政体的一個重要特點，就是執政者的有序更迭。更迭的類型有兩种：一种是執政党的交替更迭，另一种是最高領導人的定期更迭。中國雖然還沒有第一种，但是畢竟有了第二种。這是一個非常重大的進展。有了第二种更迭，第一种更迭也不會太久遠了。畢竟，按規則更迭的大門已經打幵。 有限任制不等于有憲政，但是憲政离不幵限任制。對比普京与查韋斯的所作所為，中國這些年在政治方面最大的進步就是，限任制的制度安排逐步得到确立。此中的意義將會在未來确立憲政過程中逐步顯現出來。 實行限任制有效地阻斷了執政者通向個人崇拜之路。實行限任制之后，像毛澤東被捧為神的領導人在中國已經難有再現的机會。關鍵是，一旦限任制能夠在民眾的政治文化中間扎根，他們就不會把任何領導人真心當作神了。在限任制下的民眾看來，這些領導人，其實与他們一樣，任期滿了，也要离職。國家最高領導職位甚至比一般領導職位更受任期限制。實行限任制等于宣布，任何領導人都不是神，而是与凡人一樣，會犯錯誤，會衰老，因此不能讓他們永遠執政。一句話，限任制把最高領導人從神壇上拽下來了，而且永遠不允許他們再上神壇。 從終身制向限任制的轉變，是中國從极權主義政体走向后极權主義政体的一個重要標志。在過去的三十年中，在我看來，最重要的政治体制改革莫過于限任制的推出与落實。甚至可以說，經過二十多年的實踐，限任制已經成為現行政治制度非常重要、非常穩定的組成部分。難得的是，這一制度迄今沒有受到實質性的重大挑戰。隨著這一制度日益深入人心，未來僭越者若要挑戰該制度，其所面臨的難度無疑將更大。 限任制在中國成功的法律化和制度化，与兩位人士的貢獻是分不幵的。一位是中國社會科學院政治學所前所長嚴家祺先生。他早在一九七九年二月四日胡耀邦主持的“ 理論務虛會”上，就作了“廢止党和國家在事實上存在的最高領導職務終身制”的發言，后來又力推動限任制入憲，并著有《終身制与限任制》一書和多篇重要文章宣傳限任制的重要性。 另一位是中共高級領導人鄧小平先生。他在一九八○年八月十八日一次會議上作了《党和國家領導制度的改革》的講話，提出“廢除干部領導職務終身制”問題。在他的主導下，一九八二年五月公布的《中華人民共和國憲法修改草案》中首次明文規定了“國家主席”、“國務院總理”等職務“連續任職不得超過兩屆”。 但是，應該指出的是，鄧小平雖然在掌權期間主張廢除終身制，但是他在的態度和做法上是很不徹底的，并一手為八二憲法預留下重大制度漏洞。這就是限任制不适用于他當時擔任的中央軍委主席一職。他也沒有把限任制引入中共党章，因此党的總書記一職也沒有任期限制。 碰巧的是，按照現在的憲法慣例，國家主席，軍委主席和總書記都通常由一人擔任，這導致國家主席的任期限制連帶适用于總書記和軍委主席的職位。因此，鄧小平留下的這一憲法漏洞至今還未能顛覆限任制。不能不說，這是過去三十年政治体制改革難得的幸運之處！更關鍵的是，中國政治体制的轉型也不應該止步于此！
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