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教師群体上訪事件調查: 政策越多 收入差距越大
2009-02-25
《╴望》文章：教師群訪事件的政策基因/這場以“經濟利益”為主題訴求的上訪風波，主要發生在縣及縣以下的農村地區，被業內視為農村教師群体被壓抑的訴求的集中展現2008年9月下旬至年底，國內多個省份先后發生的中小學教師上訪事件，在中央宣布于今年1月1日幵始實施教師績效工資政策后，得以平息。 這場以“經濟利益”為主題訴求的上訪風波，主要發生在縣及縣以下的農村地區，被業內視為農村教師群体被壓抑的訴求的集中展現：既有待遇應得未得引發的不滿，也有群体利益長期未得到重視的積怨﹔既有生活窘境催生的利益訴求，也有行業內貧富差距發酵的失衡心態。 《╴望》新聞周刊記者日前對這一事態進行了回溯性調查，發現問題癥結均指向當前教師待遇保障“以縣為主”的投入机制。 績效工資導火索 2008年11月18日，湖南省新化縣教師譚家貴(化名)赶了個大早。与學校40多名教師一起搭乘一輛中巴車，終于在中午時分赶到了縣城，參加教師上訪。 并沒有人專門通知譚家貴和他的同事們。17日晚，譚家貴輾轉聽到了當日縣城有教師集訪的消息，就与一些要好的同事聯系后決定去“聲援”。他說：“學校的老師大都想參加，衹是有的老師因為有課沒法去。” 參加上訪的老師們普遍認為自己是有理且合法的。2006年，《中華人民共和國教育法》修訂稿明确“教師的平均工資水平，應當不低于或高于國家公務員的平均工資水平”。他們認為這一政策并未及時兌現。 据湖南省教育廳人事處副處長譚知和介紹，2006年机關事業單位實行收入分配制度改革后，湖南省省直、市直和大部分縣市區貫徹實施《公務員法》，規範了公務員的津補貼，公務員群体的平均個人收入有較大增長，而同期教師的收入水平則沒有增長。教師們上訪，主要就是要求兌現績效工資，享受与當地公務員平等待遇。 最新一期《國家教育督導報告》顯示，2006年全國普通小學和普通高中教師年均工資收入比國家机關職工年均工資收入分別低5198元和1948元。 据本刊記者不完全統計，教師罷教、上訪事件多發地區，正是地方財政相對較弱、教師待遇較低的地區。湖南省去年年底發生的20余起教師上訪事件中，95%以上發生在縣以下的農村地區。在全國見諸媒体的教師上訪事件中，也呈現東部地區少、中西部地區多，財政狀況好的地區少、貧困地區多等明顯的地域特征。 “實際是農村義務教育階段教師對自身待遇偏低的不滿情緒集中爆發。農村義務教育實施新机制后，很多農村學校教師感覺收入不升反降。”不止一位市縣主管教育工作的地方干部表述了這樣的觀點。 湖南中部地區的鄉鎮干部陳慶元認為，教師收入在農村地區并不算低，算得上是當地收入較高、較穩定群体。而多位中、青年農村教師向本刊記者反映，教師在農村雖然是非常体面的職業，但教師的收入不僅低于當地公務員，甚至還低于一些外出務工的農民。 已有12年教齡的鄉村小學教師喻老師說，弟弟初中畢業在城里做泥瓦工，每年春節還拿出5000元回家過年，自己中專畢業這么多年，每月衹有千把塊錢的收入，使他僅能准備兩三千元過年，這令他“感到很寒酸”。 最新一期《國家教育督導報告》顯示，2006年，全國普通小學、中學教職工平均年收入為17729元和20979元，在西部地區，農村中小學教師無自有住房的比例達63.7%。 湖南省2008年4月的統計表明，2007年全省縣及以下地區義務教育學校教師的人均年收入也衹有1.9萬多元。 湖南省省委党校教授王學杰對農村教育現狀進行過專項調查。据他分析，農村教師群体少有積蓄，不僅買房困難，也難有余力涉足股票、購房等投資行為。而要求當地政府部門兌現績效工資、与公務員享受同等待遇，又有一定的依据，因而在一段時間內造成了教師群訪事件不斷發生，并迅速向周邊地區蔓延的局面。 越艱苦的地方收入越低 湖南省隆回縣教師陳玉翠談及參与上訪的触因時說，當年与自己一起上師範學校的同學，不僅在城區的工資比自己高一倍，在鄰縣任教，職稱、年齡与自己差不多的老師，收入也比自己高。 本刊記者在調查中發現，教師行業內部差距主要体現在兩方面。一是城鄉差距大。湖南省人事廳、財政廳、教育廳2008年上半年對教師待遇的調查顯示，全省縣及以下地區義務教育學校教師的人均年收入為19373元，城區教師人均年收入為26130 元，兩者相差6757元。二是地區間差距大。比如，湖南省長沙市城區義務教育學校教師人均年收入達到31794元，而永州市城區義務教育學校教師衹有 21206元，兩者相差達到10588元。 “越艱苦的地方，教師工作壓力越重、收入越低。”湖南安仁縣教育部門工作者匡妹仔認為，當前城市教師待遇遠遠优于城鎮，城鎮中小學教師的待遇收入又遠高于農村偏遠地區。養老保險、醫療保險等社保福利及一些地方性津貼補貼，也是城鎮學校占优，教師職稱晉級等也或明或暗地向學校管理好、教學質量好的城鎮學校傾斜。這种行業內部的收入分配不均更加劇了農村教師流失和教師的心理失衡。 吉首市馬頸坳中學在編的69名教師中，請假、借調到教育行政管理部門及市區中學的教師就有 18人。馬頸坳中學是湘西自治州的農村寄宿制示範學校，在當地的農村中學里是硬件設施最好的，离吉首市區衹有不到半小時的車程。校長黃紹榮說，走的都是优秀的骨干教師。學校衹好又從條件稍差一點的學校“挖”他們的教師。偏遠農村學校的教師流向城鎮，优秀的小學教師流向中學，一些農村小學則衹好仍然聘請代課老師。農村地區教師的這种不正常流動鏈條，成為拉大城鄉教育差距的新元素。 政策出得越多，收入差距越大 在2008年11月曾發生教師群訪的遼宁省岫岩滿族自治縣，一位長期從事工資測算的干部在接受本刊記者采訪時說，上世紀90年代初期幵始，國家、省、市就不斷出台政策，上調、新增教師的工資補貼，但衹有基本工資待遇真正得到了普遍落實。多數津補貼待遇政策因要求本地財政負擔，上級沒有安排轉移支付。同時考慮到下級財力薄弱，很多調資文件都允許縣級政府自行決定是否執行。這樣一來，調資政策在財力較好的省、市一級可以執行，到縣里就成了“空頭”支票。政策出得越多，收入差距越大。 國家為縮小教育城鄉差距也進行了積极調整。教育部公幵的數据顯示，2008年，全國農村義務教育投入總額超過3000億元，自2003年以來年均增長21.7%。而同期，全國教育經費總投入年均增長率為18.3%，農村義務教育投入的年均增長速度比全國教育經費總投入的年均增長速度高3.4個百分點。尤其是2007、2008年，年增長比例超過30%。2007年農村中小學生均公用經費544 元，農村初中生824元，約為2003年的2.7倍﹔城鎮小學生均公用經費971元，城鎮初中生1463元，約為2003年的1.9倍。看絕對數，農村和城鎮還有一定差別，但是農村的增長速度确實高于城鎮的增長速度。 湖南省平江縣黃金洞鄉巨能學校校長張蒲喜分析道，國家對農村教育的投入主要增加在保障辦學經費以及義務教育學雜費等方面。而教師工資、福利待遇依然是“以縣為主”的財政投入机制，這在一定程度上導致地區与地區之間、城鄉教師之間、公務員与教師之間待遇上都存在較大差距。 湖南省隆回縣主管教育工作的副縣長陳慈英算了一筆賬：不包括私立學校在內，全縣有在職教師 7546人、离退休教師3100人。2008年縣里可用財力1.8億元，加上各种轉移支付共約4億元。用于教師工資、津補貼達1.5億，用于教育系統投入總共達到2.4億元。去年為了平息教師對公教人員收入差距的不滿，縣里衹能采用公務員、教師都不增長收入的“辦法”。 湖南省財政廳教科文衛處副處長周建元介紹說，統計表明，按標准財政供養人口計算，轉移支付前湖南省縣級人均財力僅10546元。此前湖南省政府已批准的9市公務員津補貼標准為每年人均16333元，加上基本工資和其他津補貼，財政供養人員年均收入將達3萬元，70%以上的縣級財政确實無力承擔。在2008年年底中央出台教師績效工資實施方案以前，不少縣市針對教師“兌現績效工資、与公務員同享待遇的”要求，采取了許多不同的“辦法”：有的縣實行公務員、教師都不發，有的縣則運用“統計”手段，証明“教師收入已高于公務員”，很少有縣級政府能真正滿足教師的合理要求，足額發放績效工資。 初步明确“經費省統籌” 讓基層政府松了一口气的是，各省正在加緊制定的績效工資實施細則，已初步明确了“經費省統籌 ”的總体原則。但農村基層教育工作者依然心存憂慮：教師收入由工資、津補貼和績效工資組成。即便是績效工資政策能不折不扣完全落實，教師其他收入以縣為主的保障机制，仍然無法消除地區之間、城鄉之間教師的收入差距。 受訪的多位基層教育工作者認為，教育事關社會公平，通過省級政府統籌投入，實現城鄉教師“同工同酬”、待遇平等，于情有理。即便短期內要求實現教師城鄉、地區之間的待遇完全平等，有現實的財政困難，但政府部門應積极調整財政投入方式，建立机制消除教師的教齡津貼、班主任津貼、特殊教育教師津貼、住房公積金、社保、醫保等待遇的地區差异，由政府建立統一標准，納入財政預算，由中央、省級財政共同保障。 建立對教育經費使用情況的監督机制也是基層普遍的呼聲。一些基層教師認為，“管理以縣為主”的模式需要加強監督。教育投入對地方官員的政績、短期內經濟增長貢獻作用并不明顯，應有机制監督教育經費的使用情況。 基層教師代表陳伯祥說，尤其對地方政府侵害、挪占教師正常待遇的行為，應有懲戒。在湖南省隆回縣，上級財政每年給予了701萬元的專項轉移支付，用于當地教師和公職人員的年終十三個月工資獎勵。但從2001年起至今，當地教師連續几年在領錢單上簽了字，卻衹拿到了1年的獎勵資金。當地政府部門在接受本刊記者采訪時，也承認這筆轉移支付确實存在，卻早已用于當地公路建設。 受訪的基層教育工作者認為，義務教育經費保障机制實施后，各地教育部門系統幵展了對經費保障情況的督導工作，經驗值得借鑑。一方面對教師應有的基本待遇應由省級財政統籌，另一方面應建立對各地政府落實、保障教師待遇的監督、追責机制，定期公示、督改侵害教師正常利益的行為，并追究相關負責人的責任。
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